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    農村土地三權分置改革的兩難困境與出路

    王海娟  胡守庚

        農地“三權分置”改革是農村改革的又一次重大創新。基于中國的資源稟賦和發展階段,農地“三權分置”改革具有維護政治穩定與促進農業發展的雙重目標。農地“三權分置”改革過分強化土地承包權可能使中國農業發展落入地權固化、難以調整的“東亞陷阱”,而過分強化土地經營權可能使中國社會落入失地農民問題嚴峻的“拉美陷阱”。農地“三權分置”改革需要在穩定土地承包權和放活土地經營權之間保持平衡,可行路徑是在重新界定土地承包權的內涵的基礎上合理發揮集體所有權的權能。基于此,《農村土地承包法》修訂應重視實踐經驗,發揮集體土地制度的功能,兼顧農地制度改革的雙重目標。

    關鍵詞 “三權分置”;農地制度改革;集體所有制;農村改革;鄉村振興

     

     

    農地制度作為農村的基本經濟制度,事關鄉村振興和農業農村現代化大局。進入21世紀以來,農民大規模向城市流動,中國進入高速城鎮化階段。根據相關數據顯示,2018年全國農民工總量超過2.88億人,城鎮化率達到59.58%[1]。農民流動以及城市化發展要求農地制度進行相應調整,中央政府提出將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行土地所有權、承包權、經營權分置并行的三權分置改革。基于中國的發展階段和人多地少的資源條件,農地制度改革的前提條件是要保護農民土地權益和維護政治穩定。政策制定者因此提出保護承包權以求公平,用活經營權以求效率[2]的改革方向,這意味著三權分置改革不是單純地提升效率,而是要兼顧政治穩定和農業發展的雙重目標。

    現有文獻關于三權分置改革影響的研究主要集中在兩個方面:經濟學學者強調三權分置改革的經濟效益,認為三權分置改革有利于土地資源優化配置、先進農業技術和資金進入農業生產、規模農業經營者培育和形成多元化經營格局[3]P129-133);社會學學者則強調三權分置改革的政治風險,具體包括糧食安全問題、農民土地權益侵害問題和社會不穩定問題等[4]P38-45)。既有研究單方面強調三權分置改革的經濟目標或者政治目標,在改革路徑上形成了強化土地承包權和強化土地經營權兩種改革思路。這兩種改革路徑主要是理念層面的探討,忽視了兼顧雙重目標的問題。三權分置改革是在具體的經濟社會環境中展開,要求深入到具體語境和實踐中探討改革路徑。

    一、農村土地三權分置改革的雙重目標

    農村土地三權分置改革要在新形勢下促進農業發展和維持政治穩定。

    (一)“三權分置”改革的經濟目標

    土地作為基本的農業生產要素,其基本功能是為人們的生活和工業生產提供農產品。隨著工業化推進和人們生活質量的提高,農業生產要提供數量更多、質量更好的農產品。同時,土地也是稀缺資源,需要根據人地關系變動進行適應性調整,優化配置。因此,當前階段三權分置改革的經濟目標是提高土地產出效率和配置效率。

    學界一般認為,土地生產效率與經營者的投資積極性有關。土地穩定性可以增加經營者的投資預期,土地不穩定性降低了經營者對農地收益的合理預期,經營者就不會投入或者會減少投入,傾向于掠奪性使用[5]P22-30)。在現代經濟增長階段,農業已經由資源型產業轉變為科學型產業[6]P302),機械動力、生物技術、流通網絡等現代技術投入以及基本農田整治、農田水利建設等現代基礎設施建設成為農業產出增加的主要源泉。因此,農地制度除了要穩定經營者的預期外,更重要的是要有利于現代技術使用和基礎設施投入。

    在資源配置方面,土地均分承包是一種政治性的、平均化的資源配置方式,具有不同經營能力的農民之間存在土地邊際生產率差異。農民離土又離鄉的流動方式也產生了有地無人種與有人無地種的矛盾。當前城市化加速推進催生土地資源配置動力。土地資源配置存在邊際產出拉平效應和交易效應,前者促使土地向具有更高土地利用效率的經營者轉移,后者消除經營者進行農業長期投資的顧慮[7]P54-65)。

    在土地細碎化的條件下,農業生產和資源配置都存在較強的外部性,一家一戶獨立開展農業生產和進行土地流轉的效率較低。隨著農業朝著社會化大生產的方向發展和農民大規模進城,土地細碎化以及農業生產的外部性問題進一步凸顯。一方面,農業技術使用和公共投資已經突破一家一戶小農自給自足的局面,農業規模效應凸顯,土地細碎化是實現農業規模經營的主要阻礙;另一方面,土地細碎化使得經營者難以獲得集中連片的土地,成為農地資源優化配置的根本障礙。

    在土地細碎化的弊端日益凸顯的情況下,激活土地經營權和促進農業現代化發展的前提是實現分散土地經營權的整合,從而化解土地細碎化對現代技術使用、基礎設施投入、資源優化配置的不利影響。從這個層面來講,三權分置改革的重點是克服小農經濟條件下的土地細碎化及其產生的較強外部性問題,防止細碎化土地產權固化。

    (二)“三權分置”改革的政治目標

    農村土地占有關系不僅是生產關系,也是最基本的分配關系。在當前發展階段,農民家庭普遍采取以代際分工為基礎的半工半耕經濟模式,年輕子女外出務工,年老父母留村務農,在市場經濟條件下實現家庭收入最大化。在農民家庭收入結構中,建立在土地均分承包基礎上的農業收入雖然日益降低,卻可以促進社會財富均等分配,并為農民提供社會保障和養老支持等,是維持農村社會穩定的基本制度保障。

    1.   土地均等分配避免農村社會兩極分化。土地是農村社會最主要的財產,農村土地分配采取均分承包地的地利共享原則,避免了農村社會兩極分化。一方面,限制非農民占有農村土地和防止地權外流,農民共享土地收入和就業機會。土地為缺乏進城就業機會的農民,尤其是婦女和老年人等弱勢群體提供就業機會,為農民家庭提供數量可觀的農業收入。雖然當前農業GDP只占國民經濟的8.5%,但農業收入中還有大量沒有進入市場、未計算到GDP中的自給自足部分,農業收入的重要性遠遠高于統計數據計算出來的價值。另一方面,土地均分承包具有去階層分化的作用,使得大部分農民處于農村中等收入群體地位。在農村人口占全國人口比重高的國家,土地不平等分配可能是農民收入和財富分配極不平等的唯一重要決定因素[8]P292)。農民均等占有土地并禁止買賣,使得農業即使高度資本化,農村社會也沒有無產化[9]P10-35)。

    2.   土地的社會保障功能降低城市化風險。作為后發現代化國家,中國利用勞動力優勢避開資本和技術不足,選擇了低端出口加工的產業模式。雖然中國在高端科技方面不斷突破,但總體來說,中國處于全球產業鏈低端位置,進城農民難以在城市獲得體面安居的就業機會與收入,政府也缺乏財力為全部農村人口提供現代制度化的社會保障。在這一條件下,農民依據身份地位獲得的承包地就成了基本社會保障,支持農民在城鄉之間雙向流動。有承包地作為農村人口向城市轉移中應對不確定性及各種風險的生存保障,有助于防止大量無地農民向城市集中,可避免產生嚴重的社會問題。在典型西方發達國家城市化過程中,農民進城是通過剝奪農民的土地,將農民驅逐到城市并使之成為城市工人而實現的。在當前亞非拉等發展中國家,大量無地農民向城市遷移,但因超過城市經濟社會的容納水平,只能成為城市貧民或落入貧民窟[10]P55-61)。中國在沒有農民貧困化的基礎上實現城市化,避免了農民大規模流動條件下的城市化風險,形成了既不同于歐美日也不同于亞非拉其他國家的城市化道路[11]P45)。

    3.   土地的養老功能應對老齡化危機。中國尚未進入發達階段就遭遇了老齡化社會。根據國家統計局的數據,中國60歲及以上人口有23086萬人,占總人口的16.7%65周歲及以上人口有15003萬人,占總人口的10.8%[12]。中國成為國際社會定義的典型老齡化社會。農民流動具有年齡分層特征,即青壯年勞動力流入城市、老年農民留在農村,進一步加劇了農村老齡化以及空巢老人普遍化。未富先老是中國走出中等收入陷阱、順利實現現代化的重大挑戰。在土地均分承包基礎上形成的小農家庭農業是中國應對老齡化社會的重要優勢[13]P106-112)。機械化發展和各種輕簡便農業技術的普及減少了農業生產中的體力勞動和投入時間,耕種土地的農民不需要承擔肩挑人扛的重體力勞動,農業生產在很大程度上從負擔轉變為福利。從事農業成為農民的一種退養方式,大部分農村老年人通過耕種土地獲得養老資源和家庭地位。

    二、強化土地承包權帶來的農業發展困境

    一種流行的三權分置改革路徑是通過增加土地承包權的產權強度激發承包者進行土地流轉的積極性,并在此基礎上建立農地流轉市場,形成規模經營和實現農業現代化。這一政策主張認識到土地的政治功能的重要性,但強化土地承包權可能對農業發展產生不利影響。

    (一)強化土地承包權的邏輯與政策措施

    強化土地承包權的主張源于大量研究者認為土地流轉的主要障礙是承包者的土地權益難以得到有效保障。其一,土地承包權保護力度較弱導致強制流轉和基層組織的尋租行為[14]P35-37)。其二,承包者土地處分權的缺失使得農地流轉市場難以發揮作用[15]P35-45)。其三,土地承包權不穩定或經常調整,影響經營者的穩定預期和投資強度[16]P17-29)。有研究者因此提出,如果不強化對土地承包權的保護,土地流轉就難以順利開展,農業現代化也就無從說起[17]P5-9)。

    這一改革路徑在政策上主要體現在以下方面。一是擴大承包者的土地權利,允許承包者采取轉包、互換、轉讓、入股等方式流轉土地。二是穩定承包者的土地權利,激勵承包者放心將土地經營權流轉出去。確實證、頒鐵權的確權登記頒證工作在地理位置上將土地承包權與特定地塊固定起來,中央又提出了第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。由此看來,穩定農村土地承包關系從對家庭承包經營制度的穩定演變為對土地承包期限和權限的穩定,乃至對特定地塊和面積的穩定。承包者獲得了幾近完整的所有權權利,土地承包權實現了從生產經營自主權向用益物權、乃至準所有權的轉變[18]P1-8)。

    (二)農業發展困境與“東亞陷阱”

    主張強化土地承包權的研究者將保障農民土地權益作為三權分置改革的前提條件,具有合理性。但越強化土地承包權,經營者的經營活動就越會受到承包者在土地租金、土地租期、土地投資等方面的限制。尤其是在快速城市化背景下,零碎的土地被承包者小塊占有,經營者不僅難以擴大土地經營規模,而且面臨嚴重的生產不便利問題。這與日本和韓國等東亞小農經濟國家和地區的農業發展困境類似。概括來說,過分強化土地承包權造成的農業發展困境主要表現在四個方面。

    第一,導致土地流轉不動的僵局。東亞地區的農民普遍存在惜土情結,土地不僅僅是純粹的生產要素,還是農民的家產、祖業,寄托著農民的家鄉觀念。承包者有將土地作為私人財產和保值增值手段,或者作為鄉愁、家產等保留的想法。另外,在城市擴張時期,土地具有很大的升值空間,承包者即使不耕種土地也要占有土地,以獲得土地增值收益。這導致土地占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境,使得棄耕撂荒與低土地流轉率并存。這是東亞小農社會的普遍問題。比如,日本2010年拋荒耕地面積為39.6萬公頃,占全國耕地總面積10%左右[19]P48-49)。

    第二,阻礙土地經營權整合。由于城市化程度、家庭勞動力結構和家庭生命周期等不同,農民的土地流轉意愿存在差異性。例如,農民在年輕時往往外出打工并將土地流轉出去,年齡增大時往往返回農村繼續耕種土地;一些農民愿意將所有承包地長期流轉出去,一些農民只流轉部分承包地。農民差異化的土地流轉意愿附著在特定地塊上,使得土地難以調整,阻礙了土地經營規模的實現。長期從事農業政策研究的張路雄就曾指出這一困境:農戶之間的流轉大多由于沒有集體統一調整地塊,無法實現連片耕作,雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加,但無法實現集中連片的機械耕作[20]P133-134)。

    第三,侵蝕農業經營利潤。承包者擁有過大的土地權利,可以通過短期流轉或者違約收回的方式要求獲得過高的土地租金。這將侵蝕農業經營利潤,降低經營者的農業投資積極性。筆者在上海農村調查發現,上海市本地農民擁有充分的非農就業機會,并被納入現代的社會保障體系中,不需要依賴土地。但承包者占有特定地塊的土地,可以坐地要價或者采取機會主義行為,要求過高的土地租金。當地種植糧食作物的純收益只有1000/畝左右,而土地租金普遍高達1000/畝,甚至達到1500/畝。在這個意義上,土地承包權成為一項保護承包者獲取土地資金的權利,對實際耕作土地的經營者不利。

    第四,限制經營自主權。為方便農業生產,經營者需要調整地塊和開展基礎設施建設。進城農民一般不同意經營者調整地塊以及修渠修路占用土地面積。并且,經營者與數量眾多、居住在城市的承包者協商改良土壤,建設配套設施以及進行抵押融資等的成本十分高昂。更強的土地承包權意味著單個承包者有更大的反對村集體決策和集體行動的權力。農民進城以及利益分化進一步增加了整合難度。村集體維持農業基本生產條件的公益事業和基礎設施建設都因為部分進城農民的反對而無法辦成。

    在現代化轉型過程中,土地使用權固化是采取土地私有制的小農經濟地區的一個突出問題。日本和韓國很早就實現了高度城市化,農民不再依賴農業收入,也有自由處分土地的權利。但因為進城農民仍然占有小塊土地,細碎化的土地資源難以有效整合。以日本為例,日本在1960年代就放寬管制和推進土地流轉,對農地制度及相關制度進行了大幅度修改,并且持續投入大量財政資金等,試圖擴大農業經營規模。但這并沒有改變日本的小農生產結構。2011年,日本農業勞動力占總勞動力人口的比重為2.5%,但戶均耕地從1950年的12畝僅增加到22畝(北海道地區除外)[19]P48-49)。在城市化已經完成的階段,以日本和韓國為代表的東亞小農經濟地區地權固化難以調整,導致耕地拋荒和生產能力下降,阻礙農業現代化發展,我們將之稱為東亞陷阱。盡管中國采取集體土地制度,但如果三權分置改革過于強化土地承包權,不斷弱化村集體的生產統籌功能,將可能導致集體所有制虛化。這不僅無法解決土地細碎化問題,反而消解了解決該問題的制度基礎。中國農業發展將有可能被鎖定在低效狀態,不可避免地面臨落入東亞陷阱的風險。

    三、強化土地經營權帶來的政治風險

    另外一種流行的三權分置改革路徑是通過擴大土地經營權解決經營者預期不穩定以及處分權能缺失等問題,賦予經營者更大的土地權利,保障其穩定的經營預期。這一改革路徑單方面強調三權分置改革的經濟目標,可能產生諸多政治風險。

    (一)強化土地經營權的邏輯與政策措施

    一些研究者認為三權分置改革的關鍵是明確土地經營權的物權地位,讓獨立的經營權體現要素功能,并使其在更大范圍內優化配置[21]P17-19)。實際上,如果三權分置改革只是確立一個債權性的經營權,那么土地租賃合同完全可以滿足需求,無需另行創設土地經營權。如果立法要對土地經營權進行專門規定,實質上就是進入了明確土地經營權物權屬性或者至少是進行物權化保護的通道。

    土地流轉只是優化資源配置方式中的一種。在農業現代化理論影響下,既有研究普遍認為通過土地流轉實現大規模經營是農業現代化的必由之路[22]P66-97)。社會各界將優化土地資源配置與大規模土地流轉等同起來,三權分置的改革目標被替換為土地規模化經營。在本文中,優化資源配置強調的是在農民問題已經解決或者承包者實現了穩定就業和非農化轉移的前提下推動土地流轉。學界所主張的大規模土地流轉是單純從農業發展角度推進土地規模經營,承包者的利益訴求和規模經營的社會條件不是考慮的重點。

    強化土地經營權的具體政策措施包括以下三個方面:一是在土地占有方面,鼓勵簽訂長期流轉合同并保障經營者的土地不被違約收回;二是在土地利益分配方面,對土地流轉進行補貼,并改革農業補貼分配辦法,逐步補貼給經營者;三是在土地處分方面,允許經營者使用農地經營權進行抵押,解決融資問題。過度強化土地經營權,經營者將獲得長期流轉期限內的土地轉讓權,享有惠農政策和增值收益的權利,土地經營權相當于是特定期限內的準所有權

    (二)政治風險與“拉美陷阱”

    雖然承包者流轉土地后沒有喪失土地承包權且獲得了流轉收益,但由于戶均土地面積少、農用地的土地租金較低,承包者獲得的土地流轉收益非常少,而且喪失了土地經營權和相應的農業收入。土地流轉期限長、不能違約收回或通過經營權抵押的方式轉讓,將使土地流轉成為承包者一旦離開就回不了村的新圈地運動,引發失地農民問題。過分強化土地經營權的政治風險主要體現在以下方面。

    第一,降低農民收入,產生社會不公。大部分進城農民工從事體力勞動和非正規就業,當年齡增大或者遭遇經濟危機時難以在城市找到就業機會。如果承包者無法收回流轉出去的土地,不僅會喪失農業收入,也很可能面臨徹底失業的風險。在城鄉二元體制和市場經濟中,農民本來是弱勢群體,如果在土地利益分配上傾向于土地經營者,那么長期將土地流轉出去的農民將與失地農民相差無幾。喪失城市就業機會而又把土地流轉出去的農民將成為農村社會的底層,進而可能引發社會不公和兩極分化。

    第二,惡化老年人的養老狀況,加劇老齡化危機。缺乏社會保障的老年農民工返回農村時無土地可種,不僅喪失收入來源,還需要支付生活成本。更為嚴重的問題是,不從事農業生產的老年人無所事事,面臨精神空虛的問題。農村快速老齡化和空巢老年人普遍化,國家無力擔負農民的養老保障,老年人又沒有找到新的生活方式,這三大問題的疊加將使得農村老齡化問題更為嚴峻。

    第三,弱化土地的社會保障功能,不利于城市化的實現。在當前發展階段,農民在城鄉之間雙向流動是一個長期普遍的現象。農民如果無法在城市立足且又喪失土地,只能貧民化或者流入城市貧民窟。筆者在農村調查發現,永久轉讓土地或者長期流轉土地的農民無法在城市立足,又難以回到農村繼續耕種土地,生活水平遠低于擁有小塊土地的農民。將農民徹底從土地中剝離出來的結果非但不是快速城市化,反而是大批農民破產以及可能引發政治動亂。

    在現代化轉型過程中,失地農民貧民化以及由此引發政治動蕩是發展中國家的一個普遍現象。拉美地區人均資源占有量遠比中國寬松得多,國情約束沒有那么嚴峻。但拉美地區一些國家采取土地私有制并允許土地自由流動,導致農村社會兩極分化和無地農民運動。失地農民大批涌進城市,導致過度城市化和貧民窟問題,進而引發諸如犯罪嚴重、生活環境惡化等政治問題[23]P15-17)。拉美地區不平等的土地分配制度帶來貧富分化、農村人口貧困化,并引發社會不穩定、政局動蕩頻繁,被稱為拉美陷阱[24]P46-53)。三權分置改革如果忽視土地流轉的經濟社會條件,過于將資源、政策和利益傾向于經營者,不斷弱化集體土地均分功能,則中國有可能陷入拉美陷阱

    四、集體土地制度與三權分置改革的第三種路徑

    以上分析表明,單方面強化土地承包權和土地經營權都會弱化集體所有制,難以兼顧農地制度改革的雙重目標。實際上,集體土地制度不僅具有土地均等分配的功能,還具有優化資源配置的作用。筆者在農村調查發現,一些農村地區通過重新界定土地承包權的權利邊界,發揮集體所有權的利益協調功能,在保障承包者的土地權益的基礎上促進了農業發展。本節根據調查實踐提出三權分置改革的第三種路徑,并論證如何合理發揮集體土地制度的制度功能。

    (一)土地承包權內涵的變化與農民的權利保護

    籠統地賦予更大的土地權利并不一定能夠滿足承包者的訴求,保護農民土地權益需要厘清農民的土地訴求及其實現路徑。當農民的流動性增強,土地承包權的內涵和實現方式也將發生變化。將土地承包權界定為占有特定地塊的權利還是通過流轉經營權獲得土地租金的權利,或是從集體獲得土地進行耕種的權利,對承包者和經營者有著不同的影響。

    由于農民在城鄉之間雙向流動,農民的訴求是在進城時能便利地將土地流轉出去,并在返回農村時可以繼續耕種土地。在土地細碎化的情況下,要便利地流轉土地不僅要賦予承包者流轉土地的選擇權,還要實現土地集中連片流轉。將土地承包權與特定地塊固定起來進行保護,可以保障農民返鄉耕種土地的權利,但不利于土地集中連片流轉。相反,強化土地經營權或許可以解決土地集中連片使用的問題,但承包者返鄉耕種土地的權利難以保障。也就是說,簡單地強化或者弱化承包者的土地權利都無法兼顧農地制度改革的雙重目標。

    根據部分農村的實踐經驗,重新界定土地承包權的權利邊界可化解農民土地權益保護與土地集中連片流轉的張力,即在保留農民承包土地和獲得相應收益權利的基礎上,將承包權與特定地塊脫鉤,使土地承包權從實物形態轉變為價值形態。這一做法實際上是將土地承包權的內涵重新界定為使用集體土地和獲得相應經濟收益的權利,其中重要的是承包者獲得返鄉繼續耕種土地的權利,對特定地塊不具有占有權利。這一改革思路既保留了承包者的土地承包權,也解除了承包者占有特定地塊對土地集中連片使用的限制。這種做法與土地資本化不同,土地資本化是通過經濟貨幣化促進資源從實物形態轉化為資本形態,進入可交換的市場。土地資本化沒有改變土地承包權的內涵,主要發揮土地的交換功能,承包者獲得貨幣收入以喪失土地承包權為代價。而本文提出的農村實踐改變了土地承包權的內涵,承包者獲得流轉收益不必付出喪失土地承包權的代價。

    土地承包權有兩種實現方式:一是承包者繼續耕種土地并獲得土地生產性收入的權利;二是承包者將土地流轉出去,獲得流轉收益和未來憑借土地承包權無償獲得土地經營權的權利。承包者可以自由選擇土地承包權的實現方式。因此,土地承包權可以有效保障承包者的耕種權利、流轉權利和返鄉權利,沒有弱化承包者的土地權利。由于返回農村可以繼續耕種土地,承包者會更加放心地將土地流轉出去。

    前述兩種改革路徑只是承包者與經營者之間的權利權重不同,共同點是重新界定了承包者與經營者之間的土地權利義務關系,并沒有觸及所有權主體與承包者之間的關系。化解三權分置改革兩難困境的關鍵是重新界定承包權的內涵,重構所有權主體與承包者的關系。在重新界定土地承包權的內涵的基礎上,三權分置改革將土地承包經營權的成員屬性和生產要素屬性分離,重構了所有權主體、承包者和經營者之間的土地權利關系。在這一新型土地權利體系中,土地承包權主要具有成員權屬性,土地經營權具有單一生產要素屬性。盡管村集體不能重新配置土地承包權,但是擁有重新調整土地經營權的權利。由此看來,集體所有權、土地承包權和土地經營權的權限不同,三者之間是非競爭性關系。

    (二)落實集體所有權與促進農業發展

    在土地承包權的內涵和實現方式發生變化的同時,集體所有權的實現方式也發生了變化。土地承包權不再對應具體的實物,解除了土地身份屬性及其承載的政治功能對土地資源優化配置的約束,土地就可以在更大的范圍內進行調整。這就為村集體根據生產力變化重新配置土地資源和整合土地提供了空間,村集體可以通過市場化的方式將農地配置到高效利用土地的經營者手中。實踐中一般的操作辦法是村集體將承包者不愿意耕種的土地集中起來,通過市場化方式有償流轉給經營者,形成適度的規模經營。隨著越來越多的農村人口進城,就有越來越多的土地集中到經營者手中。

    村集體通過市場競爭機制將土地集中連片流轉出去,能直接實現土地集中所有到集中使用的轉化:一是經營者只需要與村集體談判,不需要與幾十甚至上百個承包者談判,降低了土地流轉的交易成本。二是由村集體統籌資源配置,解決了承包者的土地流轉意愿差異性導致的土地分散化流轉問題,經營者可以獲得集中連片的土地。三是村集體可以根據農業生產需要確定流轉期限,并在全村范圍內調整土地經營權,解決個別承包者的土地流轉期限不穩定導致的農業生產不穩定問題。即使農村人口沒有完全實現非農化轉移,也可以實現土地集中連片流轉和使用。四是村集體可以調整地塊位置,便于政府改良土地和建設基礎設施。

    由村集體配置土地資源并沒有取消農民的土地承包權,集體所有權通過發揮利益協調功能和整合土地來實現。這種三權分置改革路徑兼顧了雙重目標,既沒有改變土地利益均等分配的格局,可以實現政治穩定的目標;也有利于促進農業現代化發展,尤其是可以有效克服土地細碎化的問題。從實踐來看,集體土地制度不僅有利于社會公平與穩定,還有利于實行耕者有其田的原則,在集中離農者耕地方面有更多的辦法。因此可以認為,在第三種改革路徑中,三權分置改革實際上是城市化背景下對集體土地制度有效實現方式的探索。

    五、農地制度改革方向與《農村土地承包法》修訂的政策建議

    基于三權分置改革思路,中央啟動了《農村土地承包法》修訂工作。三權分置作為當前農村領域最重要的土地制度改革,將對農業農村現代化轉型產生重要影響。從國際實踐來看,把農地制度改革放在更廣泛的政治、經濟和社會問題中來考察,不同改革路徑形塑了不同的現代化轉型方式。如果中國選擇不同的農地制度改革路徑,農業農村現代化轉型將朝不同的方向發展。本節揭示三種農地制度改革路徑帶來的農業農村現代化轉型方向,在此基礎上提出關于《農村土地承包法》修訂的政策意見。

    (一)農地制度改革的十字路口

    中國農業農村現代化轉型的一個方向是可能面臨與身處東亞陷阱中的國家相似的問題。從政治社會功能角度來看,土地需要繼續為部分特定農民群體提供生存保障。然而,如果三權分置改革不斷強化承包者的土地權利,已經脫離農業生產的承包者繼續占有土地將造成土地資源錯位配置,那么中國農業發展就有可能像日本、韓國那樣被鎖定在小規模分散經營狀態。這種改革路徑更嚴重的后果是在生產層面弱化了集體所有制,村集體無法有效發揮統籌作用和資源配置功能,給解決土地細碎化問題設置了制度障礙。由此可見,如果三權分置改革采取強化土地承包權的改革路徑,將有可能架空集體所有權,導致土地經營權僵化,阻礙農業現代化的實現。

    中國農業農村現代化轉型的第二個方向是可能面臨與身處拉美陷阱的國家相似的問題。從農業發展角度,三權分置改革需將土地資源配置給真正從事農業生產的經營者。然而,如果不斷強化經營者的土地權利,推動土地向規模經營大戶集中,那么中國農民有可能像拉美地區的部分農民那樣陷入失地狀態。這種改革思路將在分配層面弱化集體所有制,不僅可能降低農民收入,還會使缺少進城就業能力的農民喪失就業機會,惡化農村老年人的養老狀況,使農民工群體喪失返回農村的生存條件。

    中國農業農村現代化轉型的第三個方向是順利實現轉型。集體土地制度有利于平衡土地承包權和土地經營權的關系,兼顧政治穩定和農業發展目標。中國通過土地改革實現地權平均占有,再經過社會主義改造運動取消土地私人占有。集體土地制度將土地設定為公共生產資料,徹底改變了土地屬于私人財產的性質,這能在避免農民失地情況下,有效解決現代化過程中東亞地區普遍存在的土地所有與土地使用的矛盾,進而在農民轉移過程中逐步實現農業現代化,最終順利實現社會的現代化轉型。

    (二)《農村土地承包法》修訂的政策建議

    如何彌合農地制度的經濟目標和政治目標之間的張力是《農村土地承包法》修訂的難點。確定農地制度改革的定位,才能在承包者的生存、就業權與經營者的經營權之間做出準確的判斷,才能在把有限的土地資源和農業就業機會配置給誰的問題上做出明確決斷。由于受人多地少的資源條件限制,中國面臨的主要是農民問題,而非純粹的農業問題。農地制度不能按照單一經濟效率提升的原則設計,它還必須要體現政治功能。

    隨著技術條件和經濟社會形勢的變化,過去有效率的制度安排有可能成為將來農業發展的阻力。家庭承包經營制度的持續改革將大部分權能界定給了承包者,極大調動了農民的生產積極性。進入21世紀后,強調保護承包者土地權利的背景和條件正在且已經發生變化。原來為調動農民生產積極性而賦予農民的長期且穩定的農地使用權,變成了阻礙農業生產力釋放的主要因素,尤其是將農民的承包權利與特定地塊固定起來并保持長久不變,成為當前農業生產力突破細碎土地產權關系的束縛。

    三權分置改革試圖兼顧政治穩定和農業發展的雙重目標,但采取兩種完全不同的改革路徑。不管是單方面強化土地承包權還是強化土地經營權,都會弱化集體所有制,其可能引發的新問題恐怕比其能解決的問題更多。農地制度改革不是簡單地劃分土地承包權與經營權的權重,而是要合理發揮集體土地制度的功能。從農村實踐來看,集體土地制度既具有維護政治穩定的功能,又可以促進農業現代化發展。有研究者從西方典型產權模型出發,論證集體土地制度的缺陷以及村集體和承包者之間的權利沖突關系[15],認為集體所有權體現為調整和強制收回農民的承包地,或者收取土地承包費,或者參與土地流轉租金分配等利益分配功能。在本文提出的第三種改革路徑中,集體所有權并不能調整土地利益關系,而是主要體現為土地整合的利益協調功能。基于這一實踐經驗,《農村土地承包法》修訂需要充分認識集體所有權的利益協調功能。

    隨著農民流動和農業生產力變遷,選取何種改革路徑實現制度改革的雙重目標,考驗著政策制定者的智慧。中國部分農村已經進行了有益的探索,政策制定者需要重視實踐經驗。在農民城市化流動背景下,人地關系松動是解決地權固化和土地細碎化問題的重要契機。農地制度改革可以通過重新界定土地承包權的內涵,在保持土地利益均分格局不變的情況下,合理發揮集體所有權的利益協調功能,在維持政治穩定的同時促進農業現代化發展。

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