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    摘要:鄉村治理結構鑲嵌于“鄉政村治”的制度框架中,融合了鄉村治理的實踐面向,表現為以“鄉”“片”“村”“組”為基礎的治理單元配置模式。文章通過考察轉型期鄉村治理結構的調控機制,發現鄉村治理單元的配置邏輯兼有政治屬性與行政屬性,二者共同塑造了鄉村治理結構,賦予其“虛實相生”的實踐形態。其中,政治邏輯立足村莊治理單元,突出“塊塊”為主的政治動員,彰顯了鄉村治理的群眾基礎。行政邏輯立足鄉鎮治理單元,突出“條條”主導的行政控制,彰顯了“事務主義”的治理取向。政治邏輯與行政邏輯的辯證統一賦予鄉村治理結構以彈性。當前的鄉村體制改革需著眼于鄉村治理的整體結構,審慎推進鄉村治理結構的行政化,維系政治邏輯與行政邏輯的均衡,以優化鄉村治理結構,提高其應對復雜問題的能力。

    關鍵詞:鄉村治理結構  治理單元  政治  行政  彈性

    中圖分類號:D67    文獻標識碼:A

    一、問題的提出

    鄉村治理不但是治理主體和治理規則的問題,而且是一個治理結構問題。在國家縱向治理體系中,鄉村治理不僅要面對復雜多樣的鄉村社會需求,還要面對抽象的國家政治要求。傳統時期,由于國家缺乏調控鄉土社會的制度通道,鄉村治理呈現出濃厚的“半正式行政”的特征(黃宗智,2008)。新中國成立以來的國家政權建設重塑了鄉村治理結構,逐漸形成“鄉政村治”的格局(陳云松,2004)。國家政權與鄉村社會的關系模式使鄉村治理結構成為焦點。學界關于鄉村治理結構的研究大致分為兩種路徑:一是立足鄉村社會的自下而上的研究路徑,二是立足鄉鎮政權的自上而下的研究路徑。

    首先,立足鄉村社會的研究路徑往往隱含了村莊作為基本治理單元的預設。村莊熟人社會具有內生性的秩序生產能力(費孝通,1998),凸顯了村莊的政治性。同時,村民自治為村莊生活中分散的政治能量提供了凝聚載體和釋放通道,即通過激發農民政治參與而重塑鄉村權力結構。但是,村民自治重視選舉而輕視治理的實踐取向(仝志輝,2016)導致“鄉政”與“村治”之間存在張力:鄉鎮政權往往被視為村莊利益的侵害者和破壞者,而村民自治則普遍被視為鄉村政治民主化的必由之路(劉友田,2014)。可見,村民選舉的程序不正義不僅可能弱化鄉鎮治理的正當性[①],還可能使村莊政治蛻化為“派性政治”的形態,最終侵蝕村莊秩序(田先紅、羅興佐,2017)。因此,基于村莊社會的政治表達,鄉村治理結構面臨著如何將村莊內部的政治能量引入有序治理軌道的問題。

    其次,立足鄉鎮政權的研究路徑往往離不開鄉鎮作為國家基層政權的制度定位。鄉鎮治理研究多聚焦于鄉鎮政權的行為邏輯和角色模式,關注鄉鎮政權如何營造自主空間和權力網絡以實現其治理目標(楊善華、宋倩,2008)。面對不規則鄉村社會和壓力型體制的雙重擠壓,鄉鎮治理呈現“策略主義”的特征(歐陽靜,2011)。事實上,無論是“代理型政權經營者”向“謀利型政權經營者”的異化(楊善華、蘇紅,2002),還是從“汲取型”政權向“懸浮型”政權(周飛舟,2006)乃至“協調型”政權(付偉、焦長權,2015)的轉變,均呈現了鄉鎮政權的策略取向。為了有效監控和激勵基層組織,地方政府自上而下推進了“鄉村關系行政化”(項繼權,2002)。隨著村莊逐漸深嵌于國家行政體系,鄉村治理結構逐漸成為行政重構的對象。

    以上兩種研究路徑從不同視角論及鄉村治理結構的構造機制,但卻難以彌合鄉村治理的內在張力。如何糾正制度目標與實踐效果的偏離,彌合國家與鄉村社會的張力,是鄉村治理轉型不可回避的基本問題。筆者認為,面對鄉村治理轉型,穩健且富有彈性的鄉村治理結構是彌合國家與鄉村社會張力的基礎。由于中國鄉村社會地域廣闊,地理、歷史、文化與制度等因素的交織使鄉村治理結構更加復雜,鄉村治理結構既非村莊政治的表達,也非等同于國家行政在鄉村的延伸。如果進入鄉村治理結構內部,在“鄉”和“村”的治理單元之外實際上還存在“組”和“片”兩個層級,從而構成“鄉—片—村—組”的治理體系。在此意義上,鄉村治理單元提供了透視鄉村治理結構調控機制的內部視野。具體而言,鄉村治理結構雖然鑲嵌于“鄉政村治”的制度框架,但融合了鄉村治理的實踐面向,從而展現了治理單元配置的政治邏輯和行政邏輯。因此,筆者將著眼于鄉村治理結構的整體視野,揭示鄉村治理單元的配置邏輯,進而提煉新時期鄉村治理結構的調控機制和優化路徑。

    二、分析框架:鄉村治理結構的二重性

    國家政權建設貫穿于中國20世紀以來的現代化進程,在鄉村社會的視野中,它是國家政權滲入鄉村社會并加強對鄉村社會控制的過程。國家政權建設預設了國家的自主性。西達·斯考切波(2003)認為,國家是以行政權威為首并由該行政權威在某種程度上妥善協調的一套行政、治安和軍事組織。國家自主性以行政國家為預設,強調了自上而下的行政同構和政策執行。行政國家是一種政府國家、執行國家和官僚國家[②]。在國家自主性的理論視野下,自上而下的官僚組織體系主導鄉村政治秩序的建構,鄉村治理結構因而服從于行政國家的基本邏輯。然而,鄉村治理面對的不規則鄉村社會限制了國家的自主性。國家權力的單向度擴張可能限制基層社會活力,產生“最后一公里”的基層治理難題(王海娟,2015)。事實上,由于村莊社會歷史的沉淀和集體制度的建構,圍繞村莊公共事務的群眾動員和利益協調具有政治生產的意義(杜鵬,2017a)。熊萬勝(2017)認為,最基層的治理屬于國家政治,而縣級政府如何管理自己的鄉鎮,反而像是一種地方的行政事務。可見,鄉村治理不但是一個行政過程,而且是一個政治過程,政治與行政糅合為鄉村治理結構的二重性。

    鄉村治理結構的二重性反映了現代國家建構進程中鄉村有效治理的內在要求。深入分析政治邏輯與行政邏輯的互動機制,有助于拓展轉型期鄉村治理結構的研究。鄉村治理結構是國家為治理鄉村社會建構的一整套機構設置、資源配置與制度體系,屬于國家政治體系的基礎部分(劉祖華,2007)。在傳統中國的治理體系中,國家常常因為缺乏直接有效調控鄉村社會的制度手段,形成“雙軌政治”(趙曉峰,2016)。伴隨著國家政權建設的推進,鄉村治理深度卷入現代國家治理體系,形成行政與政治相互嵌入、國家與鄉村社會相互交融的模式,重塑了鄉村治理結構的實踐形態。

    在公共行政學的理論傳統中,政治與行政二分法的核心是將行政從政治中剝離,以釋放行政的工具理性,避免政治邏輯對行政邏輯的干擾,因而肯定了行政的獨立價值(古德諾,2011)。然而,中國鄉村治理場域中的政治與行政具有不同的發生邏輯。政治不僅是圍繞資源分配的權力互動,還是以群眾動員為基礎的共識達成。政治得以實體化為“政治性”,且具有濃厚的規范意涵(杜鵬,2017a)。村莊政治與國家行政具有實質的統一性,二者在鄉村治理結構中展現為不同的配置形式,共同定義了鄉村治理單元的配置邏輯。

    鄉村治理單元是鄉村治理結構調控的載體。鄉村治理結構是不同治理單元基于特定層級結構、規模分布和動力機制形成的關系模式,治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯是通過治理單元的層級、規模和動力而具體界定的。具體而言,政治邏輯聚焦于鄉村治理結構自下而上的政治調控,展現了鄉村治理單元的層級適應性、規模伸縮性和動力內生性;行政邏輯聚焦于鄉村治理結構自上而下的行政規約,指向鄉村治理結構的制度化,即治理層級的行政化、治理規模的經濟性和治理動力的外生性。在根本意義上,治理單元的政治調控面向“人”的主體性,彰顯了政治的倫理屬性;治理單元的行政規約面向“事”的理性化,彰顯了行政的工具理性。當然,由于中國各地農村在經濟發展程度、治理任務、利益密度和社會結構等方面的差異,政治邏輯與行政邏輯的表現形式也不同。下文將分別從治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯闡釋鄉村治理結構的調控機制。

    三、鄉村治理單元的基本屬性

    小農是中國鄉村社會的主體。國家與千家萬戶小農打交道面臨高昂的交易成本(溫鐵軍,2009),因此,鄉村善治的關鍵在于有效組織農民。由于農民處于具體的治理單元之中,組織農民需要立足于特定治理單元,且遵循治理單元的配置邏輯。鄉村治理單元的配置邏輯決定了鄉村治理結構的實踐形態。在這一節,筆者將立足治理單元的層級、規模和動力等三個方面闡釋鄉村治理單元的屬性。

    (一)層級配置

    層級配置反映了鄉村治理單元的縱向關系。在“鄉域”的視野中,治理單元不但包含“鄉”和“村”,而且包含“片”和“組”,形成“組—村—片—鄉”的四級模式:第一,村民小組,它往往與自然村具有高度的重合性,主要維持群眾日常生產生活秩序;第二,行政村,它不僅處理群眾事務,還執行國家政策;第三,片區,這是鄉鎮政權為了有效管理和對接行政村而劃分的治理單元[③];第四,鄉鎮,它屬于國家政權的最低層級,統合不同的鄉村治理單元。可見,鄉村治理結構納入“組”和“片”兩個非正式的治理單元:相對于行政村的制度建構,村民小組具有最為徹底的群眾性;相對于鄉鎮政權的科層屬性,片區的治理邏輯則突破了科層制的規定(杜鵬,2017b)。鄉村治理結構因而展現為“虛實相生”的縱向層級模式,其中,“鄉”“村”兩級為“實”,“片”“組”兩級為“虛”。“實”體現為較高的制度化水平,相應地,“虛”則體現為較低的制度化水平。“虛實相生”的治理結構奠定了國家與基層社會之間相互嵌入的格局,促進了國家與鄉村社會的深度互動,從而超越了“接點治理”(劉銳、袁明寶,2013)的形態[④]

    (二)規模分布

    治理規模主要是指特定治理單元的管理范圍和人口規模,治理單元的規模分布反映了鄉村治理結構的橫向擴展程度。一般而言,治理單元的規模與層級存在正相關性,即層級越高,規模越大。規模分布不僅立足治理單元的內在屬性,還要著眼于鄉村治理結構內部層級配置優化的現實需要。所以,治理規模是鄉村治理結構調控的重要載體。村民小組是基本治理單元。“村”的規模主要參照“組”的數量和范圍,行政村規模過大可能稀釋村民小組的社會資本,導致行政村難以對村民小組進行調控和整合。“片”的規模主要以“村”為參照。若行政村規模偏小,過多的行政村數量必然增加鄉村之間互動和協調的成本,村莊內部群眾的訴求難以及時得到鄉鎮政權的回應,鄉鎮政權目標難以在村莊貫徹,導致鄉村治理結構的斷裂。適度規模的片區可在一定程度上避免鄉村治理結構的斷裂[⑤]。同時要注意,片區雖可減緩鄉鎮規模擴大的負面效應,但其數量過多也可能限制鄉鎮政權的治理空間。在鄉村治理結構中,治理單元的規模分布直接影響鄉村治理成本的分配。規模調控的本質不是消除治理成本,而是治理成本在層級間的轉移和分配。規模過大導致治理單元內部治理成本增加,反之,規模過小易導致治理單元內部治理成本的外部化,并轉化為上級治理單元的內部治理成本。因此,不同層級治理單元的規模需要從鄉村治理結構的整體出發統籌配置。

    (三)動力機制

    動力機制反映了不同治理單元的權利和責任的配置狀態。依照科層制的理想模型,權責明晰是規范治理動力的基本條件。但是,鄉村社會的不規則導致一部分治理事務難以清晰分類,這些“剩余事務”倒逼并強化屬地責任,引發權責分配的失衡和動力機制的扭曲。“虛實相生”的治理結構阻隔了行政壓力向鄉村社會的直接傳導,為鄉村社會內部政治動力的釋放提供了空間。屬地責任不僅源于自上而下的行政壓力,還源于鄉村治理主體的政治覺悟。村莊是農民的生活世界,村莊社會孕育了價值生產能力[⑥],這是村莊治理的重要資源。因此,鄉村善治是農民生活秩序的自然延伸,激發了鄉村治理的內生政治動力,孕育了綜合治理[⑦]模式。綜合治理模式突顯了內生治理動力的主導地位,在鄉村治理結構中形成自下而上的過濾機制:農民生產生活過程產生的問題主要在村、組的層次消化,如果這些事務難以在村組兩級解決,才會向上傳遞。治理層級越低,治理事務越具有連帶性和瑣碎性,越需要通過強化屬地責任進行綜合治理;反之,治理層級越高,治理事務越具有專業性,越依賴行政技術。以屬地責任為基礎的綜合治理延續了簡約治理傳統,但可能滋生庇護行為,導致屬地層級間的“共謀”(周雪光,2008)。因此,“條條行政”有利于規避治理單元內部的庇護現象,重塑鄉村治理的動力機制,為行政理性擴展和行政技術滲透提供了合法空間。

    四、鄉村治理單元的政治調控

    鄉村治理單元政治調控的目標是實現國家與鄉村的政治同一性。在鄉村治理結構中,村莊是基本治理單元,且構成了國家治理的根基(熊萬勝,2018)。基本治理單元具有濃厚的政治性,政治性即通過利益再分配的方式達成整合的能力(賀雪峰,2012)。鄉村治理單元的政治性發軔于群眾性,并影響鄉村治理結構,最終呼應國家政治。在不同的鄉村治理單元中,群眾性具有不同的表達形式,從而定義了鄉村治理單元的層級、規模和動力。鄉村治理單元的政治調控促進了群眾性與國家性的融合,彰顯了鄉村治理的群眾路線。

    (一)治理層級的政治調控              

    模糊的鄉村關系雖然不符合科層制的理想類型,但卻是治理層級政治調控的土壤。在“虛實相生”的層級結構中,“片”和“組”的非正式結構有利于促進鄉村關系的靈活調整,及時回應群眾需求和解決群眾反映的問題。不同的治理層級蘊含了政治性的差異:第一,村民小組的政治性主要面向村民日常生活,回應村民具體、多樣的生產生活需求,具有堅實的群眾基礎;第二,行政村的政治性既承接村民小組的政治內容,又面對國家行政的要求,在立足群眾政治性的同時融入國家的政治性;第三,片區的政治性既承接和回應自下而上的群眾訴求,又蘊含了自上而下的政治動員,在立足國家政治性的同時吸納群眾的政治性;第四,鄉鎮政權處于國家政權體系的末端,它不僅直接面對國家政治壓力,還處于鄉村治理結構頂端,面對著鄉村社會內部涌現的治理需求。

    因此,鄉村治理結構中的政治性呈現出差異化的層級分布特征。政治性并不因層級關系改變而消失,而是在治理層級間的轉移中不斷調適和重構。回溯鄉村治理體制的改革歷程,可以發現治理層級配置的基本線索:鄉鎮政權越是行政化,越需要片區來靈活有效地推動群眾工作和回應群眾需求;同理,村級組織越是行政化,村民小組的重要性則越是凸顯。可見,作為非正式的治理單元,“片”和“組”具有很強的伸縮性。

    就片區而言,浙江地區基層治理格局的演變可見一斑。21世紀初期,浙江寧海縣同全國其它地區一樣取消了片區。自2010年以來,隨著當地經濟發展和城市擴張,鄉村治理事務和矛盾迅速增加,為了有效應對復雜的鄉村治理形勢,“片”得以重新激活,其非正式形態彌補了官僚制的不足(仇葉,2017),釋放了鄉村治理結構的活力。就小組而言,湖北秭歸縣的治理結構變遷值得關注。秭歸縣在2000年左右推行“合村并組”,2006年左右實行“社區管理”,即劃行政村為幾個大社區(社區范圍超過合并前的村民小組),各社區設理事長,同時撤銷村民小組。近年來,秭歸縣探索幸福村落建設,根據“地域相近、產業趨同、利益共享、有利發展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規模適度”的原則將行政村劃分為若干村落,每個村落的人口規模一般為30~50戶左右。實際上,如今的村落與最初的村民小組基本重合。幸福村落塑造了“小微治理”(李永萍,2016)的形態,提高了資源下鄉的效率。以上鄉村治理探索的經驗說明,治理層級“虛實相生”的配置模式模糊了治理單元的邊界,為鄉村治理單元的政治調控預留了空間,一定程度上緩沖了鄉村體制改革對鄉村治理效能的影響,增強了鄉村治理結構的適應性。

    (二)治理規模的政治調控

    在鄉村治理結構中,治理單元的規模首先是一個政治問題。傳統中國的“編戶齊民”體現了國家界定鄉村治理單元規模的努力,旨在將“在野”的鄉村社會納入國家政治體系,維系基層政治穩定[⑧]。新中國成立以來的國家政權建設拓展了鄉村治理結構的層級,抑制了鄉村治理規模的自發變動。治理單元規模受到群眾動員和資源分配兩個維度的影響:群眾動員要求較小的治理規模,以釋放、回應和引導群眾的具體需求,彰顯群眾路線;而資源分配要求較大治理規模,以在更大范圍內平衡不同群眾的需求,維護最大多數人的利益,彰顯分配正義。同時,群眾動員與資源分配具有一定的相關性:深入的群眾動員有利于資源分配,而資源分配的正義性有利于強化群眾動員的合法性。因此,在鄉村治理轉型過程中,治理規模不是一個擴大或縮小的線性過程,而是基于現實治理需要的規模調控。政治邏輯賦予治理規模以鮮明的伸縮性,避免了鄉村治理單元規模的固化。

    立足鄉村治理轉型過程,治理規模的調控主要體現為兩個向度,分別是治理單元下沉和治理單元上移。首先,治理單元下沉意味著治理規模的縮小,以回應政治動員的需求,強化自治的基礎。基于對村民自治效果的反思,當前一些地方政府開始探索村民自治單元下沉。其中,廣東清遠的農村綜合改革經驗值得關注。清遠農村綜合改革的基本思路可概括為“三個下沉”和“三個整合”,其關鍵在于以村民小組為基礎的村民自治重心下沉和農村土地資源整合。清遠的改革旨在激發農民的政治主體性,展現了適度治理規模的重要意義。其次,治理單元上移意味著治理規模擴大,這有助于保障資源分配的正義性,拓寬發展空間。尤其是在城郊農村,治理單元層級的上移有利于統籌配置鄉村土地要素,為國家資源有效落地奠定基礎。

    由此可見,鄉村治理單元的規模設置并非遵循固定不變的標準,而是具有時空多樣性。“虛實相生”的層級結構為規模伸縮提供了靈活空間,有助于避免治理單元配置模式的固化,體現了“宜統則統、宜分則分、統分結合”的原則。大多數學者注意到新中國成立以來鄉鎮規模擴大的演變歷程,但鄉鎮規模的擴大離不開鄉村治理結構內部因地制宜的規模調適。與村莊熟人社會高度重合的村民小組一定程度上設定了治理規模的最小范圍,這構成了鄉村治理單元規模調控的參照點。由于村民小組不足以承載國家治理目標和市場分化的壓力,建立分散的村莊社會與國家基層政權有效互動的制度通道,便構成治理規模調控的關鍵。

    (三)治理動力的政治調控

    治理動力的政治調控是指通過群眾動員和利益平衡,激發治理單元的主體性和能動性,形成自下而上的治理動力。治理動力的政治調控顯示了鄉村治理動力的內生性。在鄉村治理結構中,層級和規模的政治調控源于治理單元的內生動力,形成“塊塊”主導的權責配置模式。內生性的治理動力維系了相對自主的層級關系,塑造了具有能動性的治理格局。事實上,鄉村治理事務細小瑣碎且往往相互纏繞并交織在復雜的村莊社會關系中。鄉村治理不僅是“事件”的治理,只有深入事件背后的社會關系脈絡,才能形成長久穩定的秩序。因此,治理單元的內生動力是鄉村善治不可或缺的基礎:國家政策目標逐漸為鄉村社會群眾理解和接受,農民群眾細小瑣碎的訴求逐漸為國家政治理解和把握。政治的國家性與群眾性得以銜接,在貫通鄉村治理結構的同時極大地釋放了治理單元的內在活力,有助于克服鄉村治理結構的潛在惰性。

    治理動力的政治調控是一個自下而上的動力激活過程,它賦予鄉村治理較強的群眾主體性。通過主動、及時回應群眾生活中的“小事”,鄉村治理維持了較低成本和較高效率,適應了不規則鄉村社會的治理需求。在這個意義上,村民自治單元向村民小組下沉的探索取得的顯著效果是強化內生性的治理動力,為村莊政治注入豐富多樣的日常生活內容。上述方式既可激發農民的政治參與,又可避免村莊陷入選舉政治的漩渦。這是各地探索村民自治單元下沉所隱含的基本共識。此外,鄉鎮通過片區可以強化綜合治理的能力,以及時有效地回應群眾需求。在浙東發達地區,面對土地開發過程中的利益沖突及其引發的選舉競爭,片區的政治協調機制維系了鄉村治理結構的穩定,發揮了“緩沖器”的政治功能。

    鄉村治理動力的政治調控突出了以“人”為中心而非以“事”為中心的治理邏輯,激發了群眾的政治主體性。農民具有差異化的偏好、情感和意志,通過整合農民的需求,有助于凝聚鄉村社會中的政治動力,強化治理效能。在這個過程中,農民不再僅僅是村莊事務的旁觀者,而是鄉村治理的能動主體。在治理內容日益繁雜和治理壓力逐漸增加的背景下,激發鄉村治理結構的內在活力,并將其引入政治整合的秩序再生產軌道,有助于突破“治理內容復雜化—治理成本和風險增加—治理制度復雜化”的循環,促進鄉村治理穩健有序地轉型。

    五、鄉村治理單元的行政規約

    伴隨國家政權建設和國家權力擴張,鄉村社會逐漸卷入行政國家的組織體系。作為貫徹國家政治意志的組織載體,行政體系主要遵循形式理性,具有鮮明的制度化和規范化的實踐取向。自上而下的行政體制影響鄉村治理單元的配置邏輯,鄉村關系的行政化逐漸主導鄉村治理轉型的路徑和方向,進而約束了鄉村治理單元政治調控的實踐空間。在這部分,筆者著眼于當前鄉村治理轉型路徑,闡釋治理單元的行政規約機制。在鄉村治理實踐中,行政規約與政治調控的關系具有兩面性:一方面,行政的專業性和技術性彰顯了“事務主義”的治理導向,適應了鄉村治理由“關系密集”向“事務密集”的轉變,拓展了鄉村治理的資源基礎;另一方面,行政理性的過度擴張可能改變鄉村治理的基礎,產生新的鄉村治理難題。基于鄉村治理單元的行政規約,治理層級、治理規模和治理動力逐漸服從于行政國家的建構,基層組織漸趨理性化和行政化。

    (一)治理層級的行政規約

    治理層級的行政規約主要指向“鄉”和“村”兩個層級,其目的是建立二者的制度化關聯。根據“鄉政村治”的設定,“行政村”雖有“行政”之名,卻行“自治”之實,因而預留了鄉村之間靈活互動的策略性空間。行政規約設定了政治調控的限度,推進了鄉村治理的制度化。治理層級的行政規約是鄉村社會轉型的產物。具體而言,治理層級的行政規約體現在兩個方面:第一,強化鄉鎮政權的科層屬性。稅費改革以后各地普遍撤銷“片區”的治理層級,促進鄉鎮政權的規范化運作。第二,推進村級組織的行政化和村干部的職業化,逐漸形成“控制的自治”(王麗惠,2015)。事實上,取消農業稅以后,廣大中西部農村普遍陷入“空心化”狀態,村莊公共品供給主要依賴國家自上而下的資源輸入。在此背景下,對鄉村治理層級的行政規約強化了“條條”介入鄉村社會的程度,弱化了非正式治理單元的運作空間,展現了行政一體化的鄉村權力模式。鄉村治理結構的制度化和規范化有助于限制鄉村社會的模糊空間,降低鄉村權力運行的監督成本,這是抑制基層社會“分利秩序”(李祖佩,2016)和控制基層“微腐敗”的必要舉措。

    由于中國鄉村社會的區域差異,治理層級的行政規約存在層次和深度[⑨]的差異。在東部沿海發達地區,利益密集和事務密集強化了鄉村關系行政化的動力,回應了當地鄉村治理的現實需要。比較典型的是蘇南農村,為了對接強有力的行政體系,村級組織逐漸分化出“條線干部”[⑩],這有助于打破集體的利益共同體,使“虛實相生”的層級結構轉化為縱向一體、職責同構的模式。在這個模式下,鄉村治理事務可直接引發國家權力的介入和干預,適應了利益密集和事務密集的治理需求。中西部農村治理層級的行政規約主要是“三農危機”的產物,其目的是通過鄉村關系的規范化,化解稅費時期累積的治理矛盾。取消農業稅以來,鄉村組織圍繞資源汲取形成的利益共同體漸趨瓦解,鄉村關系的緊張狀態漸趨緩解,行政規約實際上缺乏有效的對象。若片面推進鄉村關系的行政化,反而可能侵蝕治理單元的政治性,導致基層政權走向懸浮(周飛舟,2006)。在鄉村治理結構內部,村莊對鄉鎮的依附程度加深;而在鄉村治理結構外部,鄉鎮對縣的依賴也逐漸加深,逐漸形成“以縣為主”的基層治理體系,鄉村治理結構的自主性趨于弱化。

    治理單元的行政規約存在限度。一般而言,自上而下的行政規約傾向于壓縮村莊自主治理的空間。在脫嵌于鄉村社會的情況下,鄉村治理結構趨于封閉,鄉村治理陷入行政體系的內部循環和制度空轉,從而耗散鄉村社會內生的政治活力,虛化治理單元的層級邊界。鄉村治理結構的規范化并不必然提升治理能力,治理風險雖然可以納入行政體制,但可能超出鄉村治理結構的消化和承載能力。因此,治理單元的行政規約需要兼顧政治調控的現實需要,維持鄉村治理層級的適度彈性,尊重和發揮村莊的主體性。即使是東部發達地區,雖有雄厚的地方財政支撐高昂的行政成本,但是,鄉村轉型過程中仍然不可避免地累積“剩余事務”(呂德文,2018a)。這些治理事務難以納入制度和法治的框架,只能依靠富有彈性的鄉村治理結構逐漸消化。

    (二)治理規模的行政規約

    行政理性化是治理事務日益密集的產物。治理事務密集程度的增長逐漸突破原有鄉村治理單元的承載能力,優化治理單元的規模是鄉村治理現代化轉型的必然要求。治理規模的行政規約是指從行政技術和行政理性的視角出發設定治理單元的規模,以節省治理成本,實現規模效益。從經濟視角來看,更大的治理規模有利于分擔治理成本,提高治理資源的使用效能。治理規模的行政規約體現了治理單元規模設置的經濟理性。治理規模擴張是鄉村治理結構轉型的重要特征。有研究發現,鄉鎮治理的空間結構大致經歷了“小區小鄉”“小鄉小鎮”人民公社和“大鄉鎮制”四個發展階段, 其規模變動主要源于財政壓力及政府的推動(劉祖華,2007)。

    在鄉村治理結構中,治理規模不僅是一個政治動員和分配的問題,還是一個行政配置的問題,后者主要取決于治理單元的人口、資源和范圍等因素。治理規模的行政配置遵循規模經濟的原則。較小的治理規模往往意味著治理層級的擴展,導致監督成本和交易成本增加,反之,過大的治理規模意味著較高的組織成本。以上兩種規模不經濟的情況說明維持二者的平衡并不容易。從鄉村治理變遷過程來看,稅費改革終止了國家從鄉村社會汲取資源的治理任務,鄉村組織無需挨家挨戶動員農民繳納稅費,也就無需深入群眾并面對他們豐富多樣的治理需求。在此背景下,地方政府積極推行“網格化治理”改變了治理規模的配置邏輯,治理規模日益服從于行政理性。

    “網格化治理”的地方實踐模式雖略有差異,但幾乎都內涵著根據行政邏輯重新劃分治理規模的基本思路。行政邏輯有兩個重要特征:一是治理模式的服務導向,即由動員向分配、由管理向服務的轉向,凸顯了群眾的對象性而非主體性;二是治理績效的理性導向,即服務的規模化和市場化,突破原有治理單元的邊界。依照行政效率的視角,“鄉—片—村—組”的治理結構過于臃腫。網格體系抹除了鄉村治理結構內部不同層級政治屬性的差異,將其改造為相互嵌套、緊密聯動的治理結構,從而釋放了行政邏輯的配置活力。對于網格治理體系而言,鄉村社會治理內容的非均質分布意味著“網格化治理”需要聚焦鄉村空間中的重點地帶,回應鄉村治理中的焦點需求。

    治理規模的行政規約旨在實現行政資源供給的規模效應。當然,治理規模是基于治理事務的屬性和密度而具體界定的。治理事務越重要,治理規模擴張的必要性越低,同理,治理事務密度的增加也限制了治理規模的擴張。若過于強調治理規模的財政基礎[11],忽視回應群眾需求,治理規模的過度擴張可能稀釋治理單元的政治性,超出相應治理單元的承載能力。因此,片面追求治理規模擴大,可能導致群眾離干部越來越遠(項繼權,,2005)。群眾復雜多樣的利益需求在日益擴大的治理單元中隱而不彰。若地方政府過于強調治理的景觀政治效應和福利分配效能,將削弱群眾的主體性,群眾日益成為行政服務和資源分配的對象。

    (三)治理動力的行政規約

    在鄉村治理單元的行政配置過程中,治理動力主要源于自上而下的行政輸入,形成壓力傳遞主導的權責分配模式。與治理動力的政治調控不同,自上而下的壓力傳遞模式聚焦于治理事務本身,它并不力求深入治理事件背后的村莊社會脈絡,而是嚴格遵循規定的權力邊界和治理路徑。鄉村治理的行政規約強調治理動力的規范化,激發了以事權分配為核心的治理動力,以限制基本治理單元的自由裁量權,明晰鄉村治理結構的權責分配。事本主義的治理動力意味著只有納入部門職責范圍的事務才能引發鄉村治理結構的回應。

    在這方面,近年來比較典型的是“村級權力清單”制度的實踐,其中浙江的“寧海36條”(以下簡稱“36條”)值得關注。“36條”包含村級重大事項“五議決策法”、物資、服務采購……集體資產資源處置、矛盾糾紛調解等36項。每一項均以簡明清晰的文字和流程圖的形式呈現。同時,作為一種復雜制度,“36條”的治理效能離不開村莊內生性政治動力的烘托。當地鄉村社會中密集的利益機會激發了群眾參與村莊政治和精英政治競爭的熱情,“36條”成為村莊政治運行的制度媒介。“36條”的制度實踐反映了鄉村治理動力中行政規約的作用,進一步明確了村干部的權責范圍,是地方政府追求規范化且可預期的治理狀態的重要嘗試。

    基于清晰的權責配置,自上而下的行政壓力主導了鄉村治理的方向和節奏,并貫穿于鄉村治理結構。這有助于打破鄉村社會內部的連帶關系和庇護網絡。但是,行政主導的壓力傳遞也可能脫卸村、組的治理責任,扭曲鄉村治理結構的內生動力。如果說,“寧海36條”的制度實踐中,自上而下的行政規約機制依賴于村莊社會內在的政治活力,“網格化治理”的探索則體現了行政邏輯的擴張。在“網格化治理”實踐中,面對自上而下的量化考核,容易出現基層網格員“制造”且上報大量無效事項的情形,其中絕大多數事務需要回到村、組兩個治理單元解決。事實上,細小瑣碎的鄉村治理內容難以清晰、完整地納入專業化和專門化的科層體系,這些治理內容以“剩余事務”(呂德文, 2018a)的形態在基層累積。“剩余事務”孕育的治理壓力傾向于激勵行政動員,加劇鄉村治理結構內部的權責失衡,強化鄉村治理中的避責現象,最終反噬行政理性。

    六、政治與行政的辯證統一

    在中國鄉村治理的研究傳統中,政治與行政常常被視為兩種不同的治理策略:政治即通過動員過程激發主體的政治自覺,實現治理資源的整合與凝聚,而行政即援引科層制度,實現專業化和理性化的技術治理。作為一種治理策略,政治與行政在治理實踐中常常相互交織形成不穩定的治理模式:行政可能被政治吸納,形成政治行政化動員(樊紅敏,2013),或者引發政治的行政吸納(蔣永甫,2011)。政治與行政的二元對立視角遮蔽了鄉村治理結構的辯證統一性。平衡治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯,構建二者的良性互動格局,是優化鄉村治理結構,激活鄉村治理能力,促進鄉村治理穩健轉型的關鍵。

    在上文中,筆者闡釋了鄉村治理單元配置的政治邏輯和行政邏輯。其中,政治調控賦予鄉村治理結構以彈性,行政規約彰顯了鄉村治理結構的制度化。鄉村治理單元的政治調控與行政規約共同塑造了轉型期鄉村治理結構的實踐形態。由于中國農村社會結構和利益密度的差異,鄉村治理結構并不存在標準模式,鄉村治理轉型不可等同為鄉村治理結構的理性化和行政化過程。鄉村善治需要兼顧政治邏輯的群眾性、綜合性與行政邏輯的事務性、專業性之間的平衡,實現政治與行政的辯證統一,這是鄉村治理結構調控的基本原則。

    轉型期的鄉村治理內容日益復雜,鄉村內部治理資源流失,行政資源日益成為鄉村善治不可或缺的要素。因此,鄉村治理結構調控的關鍵不在于要不要行政化,而在于如何引入行政力量,從而既發揮其制度約束的效能,又避免行政理性擴張的消極后果。在這個意義上, 政治邏輯與行政邏輯統一于鄉村治理結構中:一方面,基于治理單元的政治配置,行政邏輯得以克服其科層理性化的限度,經由片區和小組而深入鄉村社會;另一方面,基于治理單元的行政配置,自上而下的行政資源可轉化為鄉村治理的重要基礎,以拓展鄉村治理的邊界,強化鄉村治理應對復雜事務和專業事務的能力。政治邏輯與行政邏輯糅合為鄉村治理的彈性結構,推動了鄉村治理的漸進性轉型。

    鄉村治理結構調控需要堅持政治與行政結合的原則,通過治理單元靈活規范的配置模式,維系鄉村治理的有效性和制度化的平衡。基于鄉村治理結構的實踐形態,鄉村治理可大致劃分出兩種模式,即相對傳統的自主治理模式和新興的協商共治的模式。傳統的自主治理模式強調的是“塊塊”的自主性,遵循的是“小事不出村、大事不出鄉”的基本原則,體現了治理單元自下而上的自主治理能力。自主治理模式面向鄉村群眾事務的具體性和連帶性,體現了在鄉村社會總體情境中梳理問題和化解矛盾的治理思路。伴隨著鄉村社會轉型和熟人社會變遷,農民利益分化加劇了鄉村秩序整合的張力,這些張力逐漸超出鄉村社會的消化能力。與自主治理模式不同,協商共治強調的是以基本治理單元為基礎,鄉村各層級治理單元協同,并援引行政資源的治理模式。協商共治展現了“條塊結合”的治理模式:“條條”成為“塊塊”的治理資源,服從于綜合治理的邏輯,最終形成“政治主導行政、行政支持政治”的良性狀態。協商共治體現了政治與行政辯證統一,充分釋放了鄉村治理結構的彈性。

    基層穩則國家穩。面對轉型社會,鄉村治理結構既不能片面追求職責同構等標準化和現代化的制度設置,又不能過于隨意而枉顧優化、協同、高效等基本要求(呂德文,2018b)。從鄉村治理結構的整體視角出發,“鄉—片—村—組”的彈性結構足以包容鄉村社會的復雜性。鄉村關系的制度化和行政化往往會弱化“片”和“組”的治理功能,從而壓縮鄉村治理結構調控的實踐空間。在這個意義上,治理單元的行政規約要注意維系“虛實相生”的治理結構,協調兼顧政治邏輯與行政邏輯之間的關系,使鄉村治理結構適應復雜的鄉村社會及其治理轉型的需要。當前鄉村體制改革的問題是,行政理性在基層社會的過度擴張侵蝕治理單元的政治性,逐漸瓦解了政治與行政的辯證統一關系,引發鄉村治理結構失衡:鄉村治理單元的層級、規模和動力日益卷入自上而下的行政體系,鄉村治理結構的彈性日益收縮,鄉村治理因失去內生動力的支撐而陷入形式主義。無論是鄉村治理單元配置的政治邏輯抑或是行政邏輯,皆難以獨立承載轉型時代鄉村善治的使命。因此,鄉村體制變革不宜訴諸于片面的行政化,而需立足于從鄉村治理的現實情境和實踐需要,在政治調控與行政規約的平衡中維系鄉村治理結構的彈性,這是應對鄉村轉型時代復雜治理的根本之道。

     

    參考文獻

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    (作者單位:南開大學周恩來政府管理學院)

                          

     

     

    Regulatory Mechanism and Optimization Path of Rural Governance Structure

    Du Peng

    Abstract: The rural governance structure is embedded in the institutional framework of "township governance and village governance", and integrates the practical orientation of rural governance, which is manifested as the governance unit configuration mode composed of "township","piece","village" and "group". By investigating the regulatory mechanism of rural governance structure in the transitional period, it is found that the configuration logic of rural governance units has both political and administrative attributes, which jointly shape the rural governance structure and endow it with the practical form of "virtual and real". Among them, the political logic is based on the basic governance unit, highlighting the political mobilization dominated by "blocks" and highlighting the mass foundation of the rural governance structure. The administrative logic is based on the unit of township governance, highlighting the administrative control dominated by "rules and regulations" and the governance orientation of routinism. The dialectical unity of political logic and administrative logic endows the rural governance structure with flexibility. Neither the political logic of rural governance unit allocation nor the administrative logic can independently carry the mission of good rural governance in the era of transformation. The current rural system reform should focus on the overall structure of rural governance, prudently promote the administration of rural governance structure, and maintain a balance between political and administrative principles, so as to optimize the ability of rural governance structure to cope with complexity. Therefore, the reform of rural system should not resort to one-sided administration, but base on the realistic situation and practical needs of rural governance, and maintain the flexibility of rural governance structure in the balance of political rules and administrative regulations, which is the fundamental way to deal with complex governance in the era of rural transformation.

    Key Words: rural governance structure; governance units; politics; administration; flexibility

     

     

     

     

     

     

     

     

     



    [①]在一定意義上,村莊選舉的形式化與20世紀90年代的三農危機共同導致了基層政權的“污名化”和鄉村干部的“妖魔化”。

    [②]根據顏昌武(2018)的梳理,“政府國家”即從整體社會力量的對比來理解行政國家,“執行國家”即從政府系統內部的力量對比來理解行政國家,“官僚國家”即從行政系統內部的力量對比來理解行政國家。

    [③]作為一種非正式的治理單元,不同地區說法略有差異。在一些地方,例如山東,稱為“管區”。

    [④]“接點治理”通常是指國家利用鄉村組織等體制性中介和鄉村社會體制外精英進行治理的方式。接點治理的有效性在于其同時具備了國家政權賦予的合法性和地方社會賦予的認同感。問題是,“接點”不僅是某一特定的治理層級或治理主體,還有其結構意涵。

    [⑤]這種情況在山東頗為典型。山東行政村規模偏小,一個鄉鎮包含三四十個行政村的情況非常普遍,這容易導致鄉村之間互動和協調的難度增加。片區(山東一般稱之為“管理區”)作為鄉村之間的一個層級,主要作用是上傳下達,鄉鎮各個部門的工作主要通過片區落實到村莊,村莊的訴求首先通過片區回應。片區是鄉村之間的橋梁,促進了鄉村之間的良性互動。

    [⑥]賀雪峰(2005)對“價值生產能力”論述如下:“村民不僅生活在一個物質的世界,而且生活在一個道義的世界。村民因此不僅看重物質的好處,而且看重道義的好處。在這樣的世界中,村民的行為目的,就不僅在于獲取物質利益,而且希望得到價值收益。這樣的村莊,就是一個具有自主生產價值能力的村莊。在這樣的村莊中,村民會在乎是否有理、有無面子等表達性的收益,村莊的輿論因此有力,村莊預期也因此更為長遠。”因此,村莊價值生產能力是村莊內生治理活力的重要基礎。

    [⑦]綜合治理最初是社會治安治理的工作方法。后來,這套方法在鄉村治理中得到廣泛運用。綜合治理反映了鄉村治理內容的綜合性和治理機制的聯動性,體現了鄉村治理的系統思維,是基層政府應對復雜、模糊的基層事務的重要方式。

    [⑧]例如,里甲制度是明朝的基層組織形式,構成編戶齊民的一種制度載體。對此,賀喜(2006)從海南里甲制度著眼考察明朝的編戶齊民過程發現:“僅僅用‘自上而下’的眼光不足以解釋里甲制度在地方社會的落實與推行,因為,它同時也是地方民眾根據自身的傳統、利益以及情感選擇的結果。”可見,編戶齊民的實踐過程蘊含了政治的國家性與群眾性的統一。

    [⑨]行政規約的層次和深度反映了行政邏輯塑造鄉村治理結構程度的差異。其中,行政規約的層次主要是指行政邏輯是局限于鄉鎮政權,還是深入村莊。若行政邏輯局限于鄉鎮政權層次,則行政規約的深度相對較淺,若行政邏輯進入村莊的層次,則意味著行政邏輯較為徹底地塑造鄉村治理結構。行政規約的層次和深度存在區域差異。

    [⑩]“條線干部”是一個比較形象的說法,即村級組織中每個干部均對應一個“條線”,負責相應的工作和任務。這與中西部欠發達地區農村的工作模式形成鮮明差異。

    [11]取消農業稅之后,地方政府普遍認為,兼職的村干部難以充分配合上級工作,而村干部職業化必須提高他們(尤其是主要干部)的待遇。為了減輕地方財政負擔,地方政府積極推行“合村并組”,這不但有助于壓縮村干部隊伍的規模,而且有助于完成行政村辦公樓的達標任務,強化黨群活動陣地。

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